Методы государственного регулирования по органам управления. Методы государственного управления: понятие и виды

Понятие и виды форм государственного управления.

2. Правовые акты государственного управления.

3. Понятие и виды методов государственного управления.

4. Административное принуждение.

1. Понятие и виды форм государственного управления

Государственное управление является одной из важных составляющих публичного управления и предмета административного права. Следует отметить, что власть (государственное управление) не реализуется сама по себе, это достигается за счет практического воплощения в жизнь определенных функций государства. В целом функции государства реализуются через непосредственную деятельность органов государственного управления. Однако если понятие «функции» характеризует основные направления управленческой деятельности, то срок «формы» указывает на внешнюю сторону каких-то действий со стороны органов государственного управления.

Формы государственного управления – это внешние проявления конкретных действий органов исполнительной власти или их должностных лиц, в которых реализуется компетенция этих органов (лиц).

Следует отметить, что современная административно-правовая литература рядом с термином «формы государственного управления» содержит такие понятия, как «формы реализации исполнительной власти», «административные и правовые формы» и тому подобное; их целесообразно воспринимать как похожие по смыслу и проявлению. На сегодня в науке административного права существуют разные подходы относительно классификации форм государственного управления.

Правовые формы государственного управления - внешние проявления конкретных действий органов исполнительной власти или их должностных лиц, которые влекут юридические последствия. Когда речь идет о юридических последствиях, то следует понимать, что это, в первую очередь, возникновение, изменение или прекращение правоотношений между субъектом и объектом управления.

Формы государственного управления

Правовые:

– издание нормативных актов управления

– издание индивидуальных актов управления

– заключение административных договоров

– осуществление юридически значимых действий

Неправовые

– проведение организационных мероприятий

– осуществление материально-технических операций

Примеры правовых форм государственного управления целесообразнее привести в характеристике отдельных правовых форм государственного управления. Их четыре:

– издание нормативных актов управления (издание органами исполнительной власти или их должностными лицами нормативных актов, направленных на конкретизацию норм законов, которые регулируют те или другие вопросы управления. В сущности, нормативные акты государственного управления характеризуют такое явление, как административное нормотворчество. Для примера отметим, что речь идет о таких документах, как «Об утверждении Положения о Государственном департаменте по вопросам банкротства» (утверждено постановлением Кабинета Министров Украины от 19 апреля в 2006 г. № 533) или «Положения о Национальном совете по вопросам культуры и духовности» (утверждено Указом Президента Украины от 7 февраля в 2006 г. № 112/2006);

– издание индивидуальных актов управления (издание органами исполнительной власти или их должностными лицами актов, которые касаются конкретно определенных лиц, их прав и обязанностей. Примерами могут служить приказы руководителей центральных органов исполнительной власти о назначении на должность государственного служащего. Другими словами, индивидуальные акты управления играют роль юридических фактов, которые, как известно, инициируют возникновение, изменение и прекращение конкретных административно-правовых отношений. Следует отметить, что указан вариант правовой формы государственного управления наиболее употребляемой частью управленческой деятельности органов исполнительной власти, поскольку количество указанных актов управления достаточно значительной;

– заключение административных договоров (заключение между двумя или больше субъектами административного права соглашений, которые базируются на основе норм административного права). Как пример можно привести административные договоры, которые заключаются между областными государственными администрациями и органами местного самоуправления по поводу делегирования тех или других полномочий. Ключевой фактор, на который следует обратить внимание, – административный договор всегда имеет целью лишь реализацию государственных управленческих функций;

– осуществление юридически значимых действий (подзаконные действия органов исполнительной власти или их должностных лиц, которые приводят к определенным юридическим последствиям). Среди юридически значимых действий выделить: регистрацию (изобретений и открытий, транспортных средств, нормативных актов), лицензирование, аттестацию, аккредитацию и тому подобное.

Кроме деления на отмеченные четыре группы, следует отметить, что как критерии классификации правовых форм государственного управления имеют место также:

а) ожидаемые результаты – за этим критерием различают позитивную регуляцию (регуляция общественных отношений с целью их упорядочения) и реакцию на негативные явления в сфере государственного управления (привлечение правонарушителей к административной ответственности);

б) юридическое содержание – целесообразно различать уполномочивающие, обязывающие и запрещающие правовые формы государственного управления.

Неправовые формы государственного управления - это внешние проявления конкретных действий органов исполнительной власти или их должностных лиц, которые не влекут наступления юридических последствий. Хотя неправовые формы государственного управления и не связанные с изданием нормативных или индивидуальных актов, но они играют чрезвычайно важную роль в обеспечении повседневной деятельности органнов государственного управления. Речь идет о том, что именно неправовые (их еще называют организационными) формы обеспечивают четкость слаженность работы внутриуправленческих структур, которые, в свою очередь, или играют вспомогательную роль относительно правовых форм государственного управления, или имеют самостоятельное значение.

Среди неправовых форм государственного управления выделяют:

– проведение организационных мероприятий (подготовка и проведение совещаний, собраний, конференций, инспекция и контроль выполнения работ, предоставления практической помощи в исполнении заданий и др.). Характерно, что организационные мероприятия или предшествуют, или являются последствиями правовых форм государственного управления, которое свидетельствует о тесной связи разных видов форм государственного управления;

– осуществление материально-технических операций (вспомогательные действия, направленные на создание условий для функционирования органов государственного управления и должностных лиц). Это – делопроизводство, подготовка аналитических и статистических данных, составления отчетов, справок, оформления документов и тому подобное. Следует отметить, что без определенных правовых форм государственного управления отчеты, справки и другие результаты осуществления материально-технических операций юридической силы не имеют.

2. Правовые акты государственного управления

Правовой акт государственного управления – это официально оформленный результат волеизъявления субъекта государственного управления, который осуществлен в одностороннем порядке и тянет за собой юридические последствия.

Другими словами, это оформленное установленным образом определенное решение субъекта государственного управления. Следует указать, что абсолютное большинство управленческих решений реализуются именно при помощи правовых актов государственного управления.

Признаки правовых актов государственного управления:

1. Государственно властный характер – правовые акты выражают влияние государства на регулирование тех или иных общественных отношений. Можно сделать вывод, что это – одно из проявлений принципа «власть – подчинение» в административно-правовых отношениях.

2. Преимущественно императивный характер правовых предписаний -субъекты, на которых рассчитано действие правового акта, конечно, не имеют другого варианта поведения, а должны действовать лишь так, как определено в настоящем управленческом акте. Несоблюдение требований правового акта делает возможным применение административного принуждения или привлечение к ответственности.

3. Подзаконность – речь идет о соответствии Конституции Украины и законам Украины.

4. Издаются в пределах полномочий государственных органов (должностных лиц) – каждый субъект государственного управления имеет право выдавать правовые акты лишь в пределах своей компетенции (прав и обязанностей, определенных в Конституции и законах Украины).

5. Определена форма и процедура введения в действие – в зависимости от вида правового акта существует определенный порядок его принятия и введения его в действие.

Выделяют несколько критериев для классификации правовых актов государственного управления.

По юридической природе:

1. Нормативные – устанавливают общие правила поведения участников административно-правовых отношений и рассчитаны на многократное применение в однотипных общественных отношениях.

2. Индивидуальные – устанавливают правила поведения в конкретных ситуациях и касаются конкретных лиц.

3. Смешанные – устанавливают правила поведения как общего характера, которые рассчитаны на многократное применение, так и конкретного индивидуального направления.

От субъектов издания:

1. Акты Президента Украины.

2. Акты Кабинета Министров Украины.

3. Акты центральных органов исполнительной власти.

4. Акты местных органов исполнительной власти.

5. Акты администраций государственных предприятий, учреждений, организаций.

6. Акты органов местного самоуправления.

По юридической форме:

1. Указы – акты Президента Украины, выданные в пределах его полномочий.

2. Постановления – акты органов государственного управления преимущественно нормативного характера;

3. Распоряжения – акты органов государственного управления (должностных лиц), которые имеют преимущественно индивидуальный характер;

4. Решения – акты управления, которые принимаются Советом министров Автономной Республики Крым и органами местного самоуправления в коллегиальном порядке;

5. Приказы – единоначальные акты управления, изданные в процессе деятельности должностных лиц;

6. Инструкции – акты управления, которые определяют порядок осуществления определенных действий, работ и т.д. Инструкции всегда имеют нормативный характер, потому что рассчитаны на многократное использование.

По форме выражения:

1. Письменные – типичные варианты правовых актов государственного управления, в письменном виде оформленные в соответствии с установленными требованиями.

2. Устные – чаще всего используются в милитаризированных формированиях, их необходимость связывается с особым осуществлением управления, а также с целью адекватного реагирования на смену обстоятельств. Они не требуют письменного оформления.

3. Конклюдентные – выражаются в специальных сигналах, знаках, жестах лиц, которые имеют государственно властные полномочия. Речь идет о дорожных знаках, специальных знаках и сигналах, которые применяются на разных видах транспорта для обеспечения безопасности, жесты работника милиции во время регулирования дорожного движения и тому подобное.

Требования, которые выдвигаются к правовым актам государственного управления. К ним относят:

а) законность. По аналогии с таким же признаком правовых актов государственного управления, последние не могут противоречить Конституции и законам Украины. Также необходимо указать на то, что правовой акт должен приниматься органом исполнительной власти (должностным лицом) в пределах собственной компетенции;

б) целесообразность. Сводится к важности и необходимости принятия настоящего документа под углом государства (государственных интересов). В основе такого требования лежит общественный интерес, попытка действовать в интересах большинства людей. Это – одно из проявлений демократы, когда управление осуществляется в интересах всего народа или его большинства;

в) соответствие установленной процедуре подготовки, принятия и предания огласке. Определенные для тех или других правовых актов государственного управления процедуры обоснованы необходимостью качественной подготовки проекта документа, который в случае принятия (утверждения) сможет реально положительно влиять на регуляцию общественных отношений, направляя их в нужное и выгодное для общества русло;

г) невозможность ограничить или нарушить установленные законом права, свободы и законные интересы граждан. Здесь речь идет о реализации на практике определенного положения Основного закона страны, согласно с которым конституционные права и свободы человека и гражданина не могут быть ограничены, кроме случаев, предусмотренных Конституцией Украины;

д) необходимость прохождения государственной регистрации в Министерстве юстиции Украины – указанное требование касается тех правовых актов, которые затрагивают права, свободы и законные интересы граждан или имеют межведомственный характер (Указ Президента Украины от С октября 1992 года «О государственной регистрации нормативно правовых актов министерств и других органов исполнительной власти»).

3. Понятие и виды методов государственного управления

Вместе с формами государственного управления существенную роль в процессе практической реализации исполнительной власти играют методы государственного управления. Методы государственного управления – это способы и средства влияния органов государственного управления или должностных лиц на управляемые объекты. В целом метод государственного управления дает возможность определить как именно тот или иной субъект государственно властных полномочий осуществляет свою повседневную управленческую деятельность.

Признаки методов государственного управления:

– выражают целенаправленное влияние органа государственного управления (должностного лица) на управляемый объект;

– осуществляются в пределах властных полномочий руководящего субъекта;

– всегда опосредствованы в соответствующей форме государственного управления (правовой или неправовой);

– могут применяться как отдельно, так и в определенной совокупности;

– выбор метода государственного управления зависит от характеристики управляемого объекта (форма собственности, административно-правовой статус и тому подобное).

Методы государственного управления делят:

В зависимости от меры использования властных полномочий: убеждение, поощрение, принуждение.

В зависимости от характера влияния субъекта на объект управления: Прямого влияния (административные), непрямого влияния (экономические)

Убеждение - метод государственного управления, который заключается в применении способов влияния на сознание и поведение людей и проявляется в использовании разъяснительных и воспитательных мероприятий с целью соблюдения требований действующего законодательства. Основными способами убеждения является:

– разъяснение заданий и функций государственного управления;

– воспитание;

– агитация за повышение уровня правового сознания и правовой культуры граждан;

– пропаганда соблюдения требований действующего законодательства и правомерного поведения в целом;

– обмен передовым опытом.

Один из существенных результатов убеждения как метода государственного управления – создание общественного мнения по конкретному вопросу государственной политики, государственного управления.

Поощрение - метод государственного управления, которое заключается в применении способов влияния на сознание и интерес людей и проявляется в использовании моральных и материальных мероприятий с целью адекватного оценивания правомерного поведения. Поощрение может применяться также и к юридическим лицам (безусловно, через влияние на сознание и интерес их руководителей). Основными способами поощрения является:

– благодарность;

– премия;

– грамота;

– награда;

– льгота;

– специальный экономический режим и тому подобное.

Поощрение базируется на использовании естественных человеческих психологических особенностей. Речь идет о том, что движущей силой многих действий для человека является стимул. Поощрение в этом случае возможно признать тем стимулом, который вынуждает человека совершать правомерные действия. Как пример можем навести государственные награды, которые являются высшей формой отмечания граждан за выдающиеся заслуги перед Украиной.

Виды государственных наград:

– звание Герой Украины;

– медаль;

– отличие «Именное огнестрельное оружие»;

– почетное звание Украины;

– Государственная премия Украины;

– президентское отличие (Закон Украины от 16 марта в 2000 г. № 1549-ПІ «О государственных наградах Украины»).

Принуждение - это метод государственного управления, который заключается в применении от имени государства способов влияния на сознание и волю с целью предупреждения и прекращения правонарушений.

В целом же следует отметить, что методы убеждения, поощрения и принуждения не нужно противопоставлять друг другу. Их гармоничное сосуществование является гарантией качества осуществления государственного управления.

В зависимости от характера влияния субъекта на объект управления необходимо различать методы:

а) прямого влияния (административные) - методы государственного управления, которые заключаются в прямом одностороннем властном влиянии на объекты управления, при условии обязательности выполнения вынесенных решений. Примеры методов прямого влияния:

– установление обязательности совершения или запрещения определенных действий;

– осуществления контроля и присмотра;

– предоставление разрешению;

– осуществление регистрации и тому подобное.

Административные методы государственного управления на сегодня являются актуальными и востребованными в милитаризированных структурах, где осуществляемое управление должно быть четким, понятным, прямым, недвусмысленным. Результаты именно таких методов управления являются более ожидаемыми и скорыми, государство в значительной мере обеспечивает претворение в жизнь намеченных планов и задания. В то же время необходимо отметить, что в истории есть достаточно много примеров, когда неадекватное использование административных методов управления приносило большое количество проблем, недостатков, нарушений. Советский период существования нашего государства свидетельствует о наличии некоторых признаков абсолютизации административных методов управления. Это привело к формированию командно-административной системы управления, когда нередко волюнтаристские управленческие решения, не подкрепленные научным и практическим обоснованием, приводили к существенным недостаткам в работе государственных органов, предприятий, учреждений и организаций;

б) непрямого влияния (экономические) - методы государственного управления, которые заключаются в применении опосредствованного влияния на объекты управления через создание механизмов стимулирования и заинтересованности.

Примеры методов непрямого влияния:

– льготное кредитование;

– уменьшение налоговых собраний;

– инвестирование тех или других направлений деятельности;

– поощрение, стимулирование государственных служащих.

Реалии настоящей Украины свидетельствуют о повышении роли и значения экономических методов государственного управления. Это проявляется в возможности учета материальных интересов управляемого объекта со стороны руководящего субъекта. У управляемого объекта появляется возможность выбора того или другого варианта поведения, которое свидетельствует о диспозитивном характере возникающих правовых отношений. Прежде всего методы непрямого влияния применяются в сфере государственного управления экономикой. При помощи экономических методов орган государственного управления осуществляет влияние на материальные интересы физического или юридической лица и этим достигает необходимого правомерного поведения в интересах государства и общества.

Административное принуждение - Административное принуждение как метод государственного управления является крайней мерой, которая применяется лишь тогда, когда неэффективными оказались другие методы.

Административное принуждение – вид государственного принуждения, что время и применяется соответствующими государственными органами (должностными лицами) к физическим и юридическим лицам с целью предотвращения, прекращения правонарушений и привлечения виновных к ответственности.

Реализация функций и принципов государственного управления осуществляется путем применения различных методов.

Понятие «метод государственного управления» неразрывно связано с этимологией слова «метод», происходящего от греческого methodos и трактуемого двояко: во-первых, как способ познания, исследования явлений природы и общественной жизни и, во- вторых, как способ или образ практического действия.

В государственно-управленческой деятельности под методом, как правило, понимается способ, прием практической реализации задач и функций государства в повседневной деятельности государственными органами (должностными лицами) на основе закрепленной за ними компетенции, в установленных границах и в соответствующей форме. В подобном виде «метод» позволяет получить необходимое представление о том, как функционирует механизм государственной власти, как практически осуществляются управленческие функции, с помощью использования каких средств. Данная категория имеет в силу этого прямое отношение к характеристике сущности процесса реализации государственой власти, являясь одним из ее непременных элементов. Она служит также целям придания управлению динамики.

Следовательно, метод государственного управления сеть средство практического осуществления функций государственноуправленческой деятельности, достижения ее целей. Методы дают ответ на вопрос о том, как, каким способом наиболее рационально можно достичь целей управления.

Методы управления находятся в единстве с целями управления. Цель обусловливает специфику использования методов, выбор методов в известной степени определяет реальность достижения поставленных целей. Но, с другой стороны, методы показывают, каким образом достигаются цели управления. Они определяют качественную сторону управления. Их совершенствование означает улучшение управления.

Методам государственного управления присущи следующие характерные черты:

1) они выражают связь субъекта управления с объектом управления;
2) являются способами упорядочения, организации происходящих в системах управления процессов, приемы, посредством которых достигаются общие цели совместной деятельности людей;
3) выступают подвижным и активным элементом в системе управления;
4) использование методов носит альтернативный характер;
5) в государственном управлении они являются инструментом политики государства, который используется государственным аппаратом для достижения политических целей.

Методы государственного управления можно рассматривать с точки зрения их содержания, направленности и организационной формы.

В соответствии со структурой объекта государственного управления, в качестве которого в сфере государственного управления выступают общество, методы государственного управления по уровню их применения подразделяются следующим образом:

1) методы, которые относятся ко всему обществу как системе;
2) методы, относящиеся к подсистемам, выделяемым в рамках общества (экономическая, социальная, природно-ресурсная и т. д.);
3) методы управляющего воздействия по отношению к отдельному работнику или отдельным группам.

Применение этих методов, используемых в сфере государственного управления, помогает решать такие проблемы в обществе, как поддержка социально незащищенных групп населения, безработица, решение национальных вопросов и т. д.

Методы любой деятельности разнообразны. В равной степени это относится и к методам государственного управления, ибо различны по своему назначению субъекты государственного управления, различны и находящиеся под их воздействием объекты. Но это не исключает возможности определенным образом структурировать в их интересах присущие им наиболее значимые свойства и специфические черты.

С общетеоретических позиций проявляется действие универсальных методов любой деятельности - убеждения и принуждения. Это - два взаимосвязанных «полюса» единого целого, т. е. механизма обеспечения должного поведения и правопорядка. Они взаимно дополняют друг друга.

С помощью средств убеждения, прежде всего, стимулируется должное поведение участников управленческих общественных отношений путем проведения воспитательных (включая правовое воспитание), разъяснительных, рекомендательных, поощрительных и иных мер преимущественно морального воздействия. Принуждение традиционно рассматривается в качестве вспомогательного метода воздействия, используемого в силу нерезультативное™ убеждения. В случае нарушения требований административноправовых норм оно выражается в применении дисциплинарной или административной ответственности. При необходимости в обеспечении общественной безопасности действует особый комплекс принудительных мер, в совокупности с юридической ответственностью обозначаемых как административное принуждение.

Основу системы методов, используемых в государственном управлении, составляет общенаучная методология, предусматривающая системный подход к решению проблем, а также применение таких методов, как моделирование, экспериментирование, экономико-математические и социологические измерения и др.

Системный подход используется как способ упорядочения управленческих проблем, при помощи которого осуществляется их структурирование, определяются цели, решения, выбираются варианты, устанавливаются взаимосвязи и взаимозависимости элементов проблем, а также факторы и условия, оказывающие воздействие на их решение.

Синергетический подход ориентирует исследователя и практика на учет естественных факторов развитая (саморазвития) систем. Синергетические процессы - естественные процессы достижения системой новых состояний без целенаправленного внешнего воздействия.

Все представления управленцев XX в. сводились к тому, что есть субъект и объект управления. Концепции и школы управления ориентировались на поиск различных способов воздействия субъекта на объект управления. Их целью было эффективное использование физического, психологического и интеллектуального потенциала субъекта в предпринимательских целях. К концу XX в. стало очевидно, что такой подход исчерпал свои возможности. Основой взаимодействия стало сотрудничество, взаимодополнение творческих способностей индивидуумов, стоящих на разных ступенях иерархической лестницы. В информационном обществе возможности одного субъекта раскрываются через возможности другого. Концепция «субъект - объект управления» в управлении постепенно уступает место концепции самоорганизации, синергетическому подходу.

Смена управленческих парадигм сопровождается многочисленными проблемами, объективными и субъективными. Основная из них - менталитет руководителя. Управленческая деятельность сегодня - это, прежде всего, исследовательская деятельность, работа по выявлению проблем, их анализу и поиску научно обоснованных решений. «Крепкий», волевой хозяйственник с административным менталитетом вынужден уступить место руководителю с творческим мышлением и высокой культурой человеческих отношений. Менеджеризм вытесняется синергизмом.

Все большее значение в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления играет моделирование. При решении проблем государственного управления наибольшее распространение получили модели теории игр, теории очередей, управления запасами, линейного программирования, экономического анализа и др.

Важное место в государственном управлении занимают экономико-математические методы, базирующиеся на стыке экономики с математикой и кибернетикой. Экономико-математические методы используются для решения задач оптимизации планов, формирования цен, распределения ресурсов, составления моделей межотраслевого баланса, программно-целевого планирования и т. д.

Методы государственного управления во многом определяются содержанием реализуемых функций. Так, при выполнении функции планирования используются методы экстраполяции, регрессивного анализа, построения сценариев, моделирования, формирования «дерева» проблем и решений и т. д.

Возможны и иные классификации методов государственного управления. Так, Д. П. Зеркин и В. Г. Игнатова по характеру воздействия различают демократические, авторитарные, принудительные, манипуляционные, мобилизационные, партисипативные методы, а по результатам воздействия отмечают революционные и реформаторские, инновационные и консервативные методы .

В работе А. А. Дегтярева «Основы политической теории» дается следующая классификация методов государственного управле-

Во-первых, наиболее радикальным приемом управления является открытое насилие и применение карательно-силовых средств. Когда-то на начальных этапах политической истории человечества этот метод был одним из доминирующих. Например, этот метод активно использовался в восточных деспотиях, захватывающих новые территории и вплоть до полного уничтожения притеснявших при помощи грубой силы их население. На современном же этапе инструменты насилия преобладали в основном в тоталитарных государствах, как, к примеру, в фашистской Германии и СССР в 30-е гг. или в Кампучии в 70-е гг. XX в.

Во-вторых, возможно такое применение принудительной мобилизации и административной регламентации населения, когда органы государства обходятся и без регулярного насилия и открытого террора. При этом в качестве опоры используется вполне реальная угроза использования административных санкций со стороны государства (например, в ряде арабских и африканских авторитарных режимов, а при определенных кризисных ситуациях и в условиях переходных обществ становящейся демократии).

В-третьих, одним из главных методов современного государственного управления выступает правое регулирование на базе законодательных норм и судебно-арбитражной системы. Конечно же, данные методы используются, прежде всего, в правовых государствах, где норма закона становится основным регулятором жизни граждан.

В-четвертых, эффективным методом управления в условиях стабильного общества является систематическое социально-политическое маневрирование, включающее в себя инструменты компромиссов между правящей и оппозиционными группировками, уступки и повороты в социальной и экономической политике, связанные с перегруппировкой сил и перераспределением ресурсов. Например, в случае, если консервативная модель политики правительства нс дает ожидаемых результатов, то последнее может усилить социальные программы и перебросить на их осуществление определенные ресурсы.

Пятым основным средством управления является идейнополитическое манипулирование, действующее в «мягких» формах на механизмы сознания и установки поведения граждан, то есть, прежде всего, на «голову» людей, в отличие от грубой силы, действующей на их «тело». На ранних этапах государственного развития подобную роль инструмента идейно-политического и морального воздействия на массы выполняла религиозная проповедь. Сегодня же на первый план выдвигаются средства идейно-политического и социально-психологического манипулирования со стороны масс- медиа. Средства телекоммуникаций и массовой информации в конце XX в. стали приоритетными и эффективными инструментами манипулирования народными массами, шрая в особенности заметную роль в структуре демократических режимов Запада (одним из методов манипулирования общественным сознанием в России являются, например, рейтинги политических лидеров и общественно- политических организаций).

Конечно, не следует забывать о том, что в структуре средств и методов практически каждого государства имеется весь арсенал упомянутых выше инструментов в той или иной пропорции и комбинации, которые используются в зависимости от конкретной ситуации (кризис, война и так далее), типа режима и фазы его становления, воспроизводства или трансформации. В любом случае методы государственного управления подвергаются пересмотру, модернизируются, изменяются. Усложнение социально-экономических и политических отношений в период проведения в стране кардинальных реформ повышает необходимость использования всей совокупности ресурсов, обеспечивающих модернизацию политико-управленческой деятельности.

Специальный подход к проблематике видовой классификации административно-правовых методов исходит, прежде всего, из характера (содержания) управляющего воздействия. Из множества классификационных вариантов, как правило, наиболее распространенным является выделение трех групп методов, а именно - административных, экономических и социально-психологических.

Особое место в государственном управлении занимают административные методы. Суть их состоит в воздействии на общественные отношения и процессы, как правило, согласно формуле: «приказ-исполнение». Инструментами административно-правового воздействия выступают: законы, подзаконные акты, директивы, приказы, распоряжения, регламенты, инструкции и др. Административно-правовые методы государственного управления регламентированы нормативно-правовыми актами.

Административные методы не следует отождествлять с волевыми и субъективными методами руководства, то есть администрированием. Административные методы управления регламентированы нормативными правовыми актами.

Административные методы управления классифицируются по форме выражения, юридическим свойствам, способу воздействия на поведение объектов управления, форме предписания.

По форме выражения административные методы подразделяются на административно-правовые, выраженные в правовой форме, и административно-организационные, выраженные в совершении субъектом управления организационных действий.

По юридическим свойствам административные методы управления могут быть нормативными и индивидуальными. К нормативным относятся правовые акты, содержащие нормы, которые регулируют управленческие отношения, деятельность управляемых. К индивидуальным - предписания в виде прямых распоряжений, адресуемых конкретным исполнителям.

По способу воздействия на поведение субъектов управления административных методы подразделяются:

1) на обязывающие совершать определенные действия;
2) уполномочивающие совершать определенные действия;
3) поощряющие совершение социально полезных действий;
4) запрещающие совершение тех или иных действий.

По форме предписания административные методы могут быть подразделены:

1) на категорические (императивные);
2) поручительные (например, вышестоящий орган исполнительной власти поручает выполнение нижестоящему органу функций, которые не входят в его компетенцию);
3) рекомендательные.

Формы и масштабы применения административных методов определяются задачами управляющего органа, уровнем организации производства, квалификацией и культурой работников, принимающих решения. Чем полнее представлены эти параметры, тем меньше потребности в административном вмешательстве.

Административное воздействие осуществляется в следующих формах:

1) прямое административное указание, имеющее обязательный характер для управляемой системы (приказ, распоряжение);
2) установление правил, регулирующих деятельность управляемой системы (положения о структурных подразделениях, нормативы);
3) разработка рекомендаций по организации и совершенствованию тех или иных процессов в управляемой системе (должностные инструкции, методические указания);
4) контроль и надзор за деятельностью управляемой системы.

Организационные воздействия в государстсвснном органе

основаны на подготовке и утверждении внутренних нормативных документов, регламентирующих деятельность кадров конкретного государственного органа. К ним относятся:

1) положение о государственном органе;
2) административный регламент;
3) организационная структура управления;
4) штатное расписание;
5) положения о структурных подразделениях;
6) должностные регламенты государственных служащих.

Эти документы (кроме положения о государственном органе) могут оформляться в виде стандартов государственного органа и обязательно вводятся в действие приказом руководителя государственного органа. Данные документы обязательны для всех государственных служащих, и их несоблюдение влечет за собой применение дисциплинарных взысканий. В государственном органе, где имеет место высокий уровень организационных воздействий, доведенных до стандарта государственного органа и регламентов управления, и высокая служебная и исполнительская дисциплина, значительно снижается надобность в применении распорядительных воздействий.

Распорядительные воздействия направлены на достижение поставленных целей управления, соблюдение внутренних нормативных документов или поддержание системы управления государственным органам в заданных параметрах путем прямого административного регулирования. К известным способам распорядительного воздействия следует отнести приказы, распоряжения, указания, инструкции, целевое планирование, нормирование труда, координацию работ и контроль исполнения.

Наиболее категоричной формой распорядительного воздействия является приказ. Он обязывает подчиненных точно выполнить принятое решение в установленные сроки, а его неисполнение влечет за собой соответствующую санкцию (наказание). Приказ обычно состоит из пяти частей: констатация ситуации или события, меры по устранению недостатков или обеспечению административного регулирования, выделенные ресурсы для реализации решения, сроки исполнения решения, контроль исполнения.

Распоряжение выступает в качестве второго основного вида распорядительного воздействия. Оно обязательно для исполнения в пределах конкретной функции управления и структурного подразделения. Распоряжение может содержать все перечисленные выше части приказа и так же, как и приказ, обязательно для исполнения перечисленными в нем подчиненными. Отличие распоряжения от приказа заключается в том, что оно не охватывает все функции государственного органа и обычно подписывается заместителями руководителя государственного органа.

Указании и инструкции являются локальным видом организационного воздействия и чаще всего направлены на оперативное регулирование управленческого процесса в короткие сроки и для ограниченного числа государственных служащих. Если указания или инструкции даются в устной форме, то они нуждаются в четком контроле исполнения или должны быть основой высокого доверия в схеме отношений «руководитель-подчиненный».

Инструктирование и координация работы - это методы руководства, основанные на передаче подчиненному правил выполнения служебных операций.

Наставление - метод однократного применения со стороны руководителя, когда он пытается аргументировано объяснить целесообразность служебного задания для подчиненного. В случае отказа подчиненного повторная попытка нецелесообразна, т. к. приведет к потере авторитета руководителя.

Административные методы обычно квалифицируются в качестве способов или средств внеэкономического или прямого управляющего воздействия со стороны субъектов государственноуправленческой деятельности па соответствующие объекты управления независимо от конкретной области общественной жизни. Свое выражение они находят в совершении субъектом управления таких управленческих действий, в содержании которых проявляется властное обеспечение должного поведения управляемых объектов. Прямой их характер означает, что субъект управления в рамках своей компетенции принимает управленческое решение (правовой акт управления), юридически-обязательное для объекта управления, т. е. адресата. Налицо - прямое предписание («команда»), ибо управляющее воздействие предполагает императивный (директивный) вариант волеизъявления субъекта управления. Такой характер управляющего воздействия вытекает непосредствснно из властной природы управления, являющегося одним из существенных каналов практической реализации государственной власти. Подразумевается реализация исполнительной власти.

Внеэкономический характер данных методов означает, что реальным объектом управления является сознательно-волевое поведение управляемых (будь то гражданин или предприятие и т. п.). Должное поведение в сфере государственного управления обеспечивается через волю и сознание управляемых («соподчинение воль»). При этом используются в необходимой мере средства убеждения и принуждения. Допускается возможность юридического принуждения к должному поведению, что, однако, не дает оснований для отождествления прямого управляющего воздействия с принуждением.

С учетом названных качеств административных методов, очевидно, что без их использования невозможно достижение целей упорядочивающего воздействия на поведение различных участников управленческих общественных отношений. Кто-то должен решать повседневно возникающие в этой сфере вопросы, для чего и необходимы соответствующие рычаги юридического властвования. И они находятся в руках субъектов государственноуправленческой деятельности, которые осуществляют администрирование. На этой базе и возникло наименование наиболее характерных для этих субъектов методов - административные.

Экономические методы государственного управления представляют собой формы и средства воздействия на социально- экономические условия жизни людей, организаций, социальных групп, отраслей экономики, территорий. Экономические методы обычно характеризуются в качестве способов или средств экономического или косвенного воздействия со стороны субъектов государственно-управленческой деятельности на соответствующие объекты управления.

С помощью экономических методов субъект государственного управления добивается должного поведения управляемых объектов путем воздействия на их материальные интересы, т. с. опосредствованно в отличие от способов прямого властного воздействия.

Последние здесь отсутствуют. Объект управления ставится в такие условия, когда он сам начинает действовать должным образом не под влиянием директивных предписаний субъекта управления, а в силу того, что такое его поведение материально стимулируется. Чаще всего стимулирующие средства сводятся к экономическим (например, материальное поощрение, предоставление имущественных льгот и т. гг). Тем самым стимулируется экономическая (материальная) заинтересованность объекта в выполнении поставленных перед ним задач. Управляющее воздействие осуществляется нс прямо на поведение (это можно делать, а это нельзя и т. п.), а косвенно (опосредствованно), т. е. через воздействие на материальные (имущественные) интересы объекта управления. Должное поведение последнего достигается перспективами материальных выгод, равно как и угрозой материальных санкций. Следовательно, экономические рычаги, используемые в процессе решения управленческих задач, устанавливают систему материальных стимулов. Однако управляющее воздействие составляет содержание и таких рычагов, что сближает их по конечной цели с рычагами прямого (административного) характера.

Основными инструментами финансово-экономического воздействия в государственном управлении выступают:

1) политика заработной платы;
2) государственное регулирование основных ценовых пропорций, тарифов, прибыли;
3) налоговая политика;
4) кредитная политика;
5) таможенная политика;
6) бюджетное финансирование.

Под воздействием экономических методов общественные отношения и процессы становятся более гибкими и адаптивными.

Социально-психологические методы государственного управления - это комплекс приемов и средств целенаправленного формирования умонастроений, общественных чувств, психологических состояний, общественного спокойствия или напряженности, массового оптимизма или пессимизма, общественной активности или нигилизма, социальных ожиданий, предпочтений, ориентаций и т. д. Социально-психологические методы основываются на использовании моральных стимулов, особых способов коммуникации, образов, метафор и других приемов воздействия на эмоции людей. Среди способов мотивации поведения выделяют внушение, убеждение, подражание, вовлечение, принуждение, побуждение и др. Инструментарий социально-психологических медодов - пропаганда общественно значимых идей и духовных ценностей через школу, средства массовой информации, литературу, искусство и культуру, церковь.

Социально-психологические методы - это способы осуществления управленческих воздействий на персонал, базирующиеся на использовании закономерностей социологии и психологии. Объектом воздействия этих методов являются группы людей и отдельные личности. По масштабу и способам воздействия эти методы можно разделить на две основные группы: социологические методы, которые направлены на группы людей и их взаимодействия в процессе производства (внешний мир человека); психологические методы, которые направленно воздействуют на личность конкретного человека (внутренний мир человека). Эффективное управление человеческими ресурсами, состоящими из совокупности высокоразвитых личностей, предполагает знание как социологических, так и психологических методов.

Социально-психологические методы государственного управления, как правило, обращены к достоинству, чести и совести человека. Они включают в себя меры воспитания, разъяснения и популяризации целей и содержания государственного управления, средства морального поощрения и взыскания, учет психологических особенностей характера человека и др. Смысл их состоит в том, чтобы вырабатывать и поддерживать у народа определенные убеждения, духовные ценности, нравственные позиции, психологические установки относительно общественных явлений и процессов.

Представляется, что органы государственной власти с помощью школы, культуры и искусства, средств массовой информации должны задавать четкую систему координат морально-нравственного поведения человека в обществе. Например, соответствующие общественные институты ежедневно должны убеждать людей, что врать, воровать, давать и брать взятки - это плохо, а трудиться высокопроизводительно, проявлять в человеческих взаимоотношениях честность, солидарность и взаимопомощь, быть готовым защищать Отечество - это хорошо.

Очевидно, что органы государственной власти призваны заботиться не только о хлебе насущном для человека, о снижении инфляции, но и о душевной гармонии отдельного индивида и народа в целом. Если же институты духовно-нравственной сферы работают неэффективно, то человеческая душа поражается духом разложения, скепсиса и разрушения государства. В таком государстве начинает процветать предельный индивидуализм, анархизм, мистика и т. д. Поэтому для строительства демократического правового социального государства требуется «перелом, прежде всего, в духовной жизни общества» .

Среди социально-психологических методов государственного управления в последние годы широко используются манипуляции - система приемов социально-психологического воздействия на людей с целью изменения их взглядов и поведения в желаемом для манипулирующего субъекта направлении. Особенно часто манипу- лятивные технологии используются в избирательных кампаниях. Что могут делать манипуляции с сознанием народа, говорит следующий общеизвестный факт: накануне президентских выборов 1996 г. рейтинг популярности Б. Н. Ельцина не превышал 5%. Однако олигархические кланы, используя огромные суммы денег и манипуляции в средствах массовой информации, обеспечили Б. Н. Ельцину победу на президентских выборах.

Рядом с социально-психологическими методами государственного управления стоят идеологические методы. Правы А. П. Зер- кин и В. Г. Игнатов, когда утверждают, что идеологические методы государственного управления - это «нс пережиток советской системы, как думают многие сторонники концепции деидеологизации государства, а закономерность. Другой вопрос, какая используется идеология: государственная или негосударственная, прогрессивная гуманистическая или реакционная» . Можно сказать и так: в государстве всегда используется идеология меньшинства (правящего класса) или идеология большинства (народа), третьего не дано. Чаще всего в государственном и муниципальном управлении реализуется идеология меньшинства. Идеологические методы направлены на активизацию общественной сознательности людей. Они формируют систему мотиваций, которая соответствует целям государственной политики.

Политические методы государственного управления касаются государственной политики, разрабатываемой и проводимой правящей властью. Политические методы проявляются в нормативно закрепленных формах, способах и процедурах выявления воли большинства народа на выборах и референдумах, при обсуждении и принятии нормативных правовых актов, разработке и реализации таких стратегий как национальная безопасность, а также экономическая, социальная и др. Политические методы призваны обеспечить необходимое правящей власти поведение граждан в избирательном процессе и на референдумах (участие или неучастие), их позитивное отношение к политике, проводимой органами государственной власти и местного самоуправления, и т. д. В этой связи нельзя нс обратить внимание на то, что согласно результатам некоторых социологических исследований большинство россиян не доверяют государственным органам. Например, милиции не доверяют 98% населения, правительству - 70%, а депутатам - почти никто , 64% граждан не доверяют отечественной судебной системе .

Среди наиболее действенных форм политического процесса в демократическом государстве следует отметить выборы, референдумы, парламентские дебаты и слушания, депутатские запросы, деятельность оппозиции, круглые столы, теледебаты и др. В то же время правящая партия для удержания власти и приукрашивания реального положения дел в государстве может использовать манипуляции, преследования и репрессии.

Отметим, что в практике государственного управления все перечисленные выше методы управления находятся во взаимодействии. Нет плохих или хороших методов государственного управления. Для каждой ситуации имеют место «свои» методы или свое особое сочетание методов управления.

Зеркин Д. П., Игнатов В. Г. Основы теории государственногоуправления. Курс лекций. Ростов н/Д, 2000. С. 212.
Дегтярев А. А. Основы политической теории. М, 1998. С. 82.
Атаманчук Г. В. Новое государство: поиски, иллюзии, возможности. М., 1996. С. 197.
Зеркин Д. П., Игнатов В. Г. Основы теории государственногоуправления: курс лекций. Ростов н/Д, 2000. С. 218.
Костиков В. Сердце устало от лжи // Аргументы и факты. 2005. № 26.
9" Ильичев Г. Почти половина россиян считает бизнесменов вредителями // Известия. 2005. 15 июля.

Многообразие функций государственного управления сопряжено с использованием различных методов их реализации. Методы государственного управления представляют собой способы властного воздействия государства на вектор развития общественных и государственных дел. Они показывают, какими средствами государство влияет на поведение людей и управляет им. Исходя из способов и приемов, которые используются субъектами государственного управления для достижения поставленных целей и выполнения функций, выделяют следующие группы методов.

1) Административные методы - нормативные требования государства, обязывающие и субъектов, и объекты государственного управления поступать определенным образом. Они основаны на распорядительстве субъекта управления, их невыполнение влечет за собой привлечение к различным видам ответственности. Примеры. Каждый работающий гражданин России обязан платить налоги в бюджеты разных уровней, в 20 и 45 лет обменять паспорт гражданина Российской Федерации, государство для этого разрабатывает определенные правила, пакет документов и пр. Государственные служащие обязаны подавать декларацию о доходах за прошедший календарный год в срок до 30 апреля текущего года.

2) Экономические методы - это способы создания государством определенных условий, в которых управляемому объекту выгодно поступать так, как того хочет государство. Такие методы базируются на наличии у граждан, организаций и государства материальных интересов, которые обусловливают их действия, а степень экономической активности детерминируется развитостью и объемами материальных стимулов. Примеры. Разработка и реализация государственной налоговой политики; налоговое стимулирование, например, в целях увеличения доли иностранных капиталовложений в российскую экономику практикуется снижение ставки налога на иностранный капитал, «налоговые каникулы» для конкретных предприятий. Стимулирование развития частного сектора российской экономики достигается, в том числе, за счет предоставления государственного имущества в аренду, концессию. Другим примером является система государственного социального обеспечения - выплата повышенных и именных стипендий, пенсий.

3) Идеологические методы - это целенаправленное моральное и нравственное воздействие государства на сознание людей, пропаганда и агитация со стороны государства. Другое применяемое название этой группы методов - социально-психологические. Примеры. Классический пример - предупреждение Министерства здравоохранения и социального развития РФ о вреде курения, обязательно указываемое на каждой пачке сигарет. Социальная реклама, ставшая частью жизни российского общества и направленная на формирование гражданского сознания и законопослушности: «Заплати налоги и спи спокойно»; «Проскочив на красный свет, можно распрощаться с белым» и т. п.; пропаганда здорового образа жизни.

4) Правовые методы - это способы государственного управления, совершаемые в пределах и в соответствии с процедурой, установленной Конституцией, законами и иными правовыми актами, действующими на территории страны. Среди правовых методов можно выделить законодательствование, государственно-административное управление, правосудие, контроль. Примеры. Создание на основании ст. 80, 85 Конституции Государственного Совета РФ как совещательного органа при Президенте РФ в целях содействия реализации полномочий Президента РФ как главы государства.

5) Внеправовые методы. Среди них выделяют две подгруппы: организационно-технические, которые совершаются в соответствии с правовыми нормами, но их процедура детально правом не регулируется, и противоправные, которые совершаются в нарушение действующего законодательства. Пример. Организационно-технические внеправовые методы используются в деятельности в экстремальных условиях подразделений МЧС России. Каждая чрезвычайная ситуация уникальна, и ни один правовой акт не может предусмотреть всех возможных и необходимых вариантов действий или бездействий, их обоснованность и адекватность сложившейся обстановке. Противоправные методы - применение насильственных мер по разгону санкционированного митинга; нецелевое использование государственным служащим средств федерального или регионального бюджета.

Каждая из рассмотренных групп методов характеризуется специфическим волеизъявлением государства - это дозволения, требования, запреты, ответственность, контроль и надзор и т. д. В реальной практике управления принятие и реализация государственных решений возможны лишь на основе синтеза различных методов управления: есть метод, несущий основную нагрузку, и есть усиливающие или обеспечивающие методы.

Пример. При создании Стабилизационного фонда РФ основной метод - экономический; правовое обеспечение этого процесса есть правовой метод, играющий обеспечивающую роль; разъяснительные меры, представленные через СМИ, о необходимости такого шага - идеологический метод, выступает обеспечивающим или усиливающим.

Любая управленческая деятельность осуществляется по логической схеме: осознание целей и задач управления - выбор метода управления - разработка и реализация инструментов управления.

При изучении государственного управления используются различные общенаучные и специальные методы. Среди научных методов большое значение имеют анализ и синтез. С их помощью, например, выделяются ветви государственной власти (законодательная, исполнительная, судебная и др.), создаются понятия государственного аппарата (в широком смысле), муниципального образования, местного самоуправления.

Применяются логический метод - (с его помощью делаются различные умозаключения, например, о принципе законности в управлении), метод формализации (он помогает, например, создавать различные классификации), сравнительный метод (позволяет сопоставлять возможности разных способов публичного управления), количественные методы (в том числе статистические, свидетельствующие о составе аппарата управления), метод прогнозирования (например, вывод о возможном отпочковании новых ветвей власти), экстраполяции (распространения признаков данного явления на другие сходные явления), моделирования (искусственного воссоздания тех или иных управленческих процедур), эксперимента (практической проверки деятельности тех или иных органов управления в условиях, созданных экспериментатором).

При изучении государственного управления широко используются исторический метод (например, путем использования исторических данных выявляются тенденции государственного управления), конкретно--социологические методы и приемы (анкетирование, интервьюирование, опросы населения, государственных и муниципальных служащих), социально--качественные методы исследования (например, для выявления социальных предпочтений разных групп служащих), правовые (изучение нормативных актов, регулирующих государственное управление), сравнительно--правовые (например, сравнение с зарубежными моделями управления, контрастирующее сравнение) методы.

Задачи и функции государственного регулирования реализуются в конкретных действиях органов и должностных лиц, осуществляющих управление.

Форма есть объективированное внешнее выражение сущности деятельности органов и должностных лиц, которые осуществляют управление в рамках закрепленной за ними компетенции.

Многообразие задач и функций государственного управления обуславливает существование различных форм управленческой деятельности, которые предусматриваются законодательством. Обычно они закрепляются в специальных (общих и индивидуальных) положениях, уставах и других актах, регламентирующих деятельность органов исполнительной власти.

Вид конкретной формы управленческой деятельности определяется характером действий органов исполнительной власти по осуществлению возложенных на них функций. В одних случаях данные действия влекут за собой юридические последствия, в других – нет (например, организационно-массовая работа). В соответствии с этим формы деятельности органов исполнительной власти подразделяются на правовые и неправовые. Характерная черта правовой системы управления заключается в том, что здесь наиболее отчетливо проявляется государственно-властный, исполнительно-распорядительный, подзаконный характер полномочий органов исполнительной власти и их должностных лиц.

Правовые формы классифицируются по содержанию, по целенаправленности и по способу выражения.

Правотворческая управленческая деятельность заключается в выработке правовых норм, их усовершенствовании, изменении и отмене, т. е. в создании нормативных актов управления.

Правоприменительная деятельность органов и должностных лиц заключается в действиях субъектов управления по подведению конкретного, имеющего юридическое значение факта под соответствующую норму права с целью принятия индивидуального акта, т. е. разрешения на основе норм права конкретных управленческих дел.

По целенаправленности правовые формы управленческой деятельности подразделяются на внутренние и внешние. Причем и внутренние, и внешние правовые формы управления могут быть как правотворческими, так и правоприменительными.

По способу выражения правовые формы управления делятся на словесные (как письменные, так и устные) и конклюдентные.

К неправовым формам управленческой деятельности относятся формы организационных и материально-технических действий в управлении. К ним относятся составление всевозможных справок, отчетов, ведение делопроизводства, оформление документов, проведение всевозможных совещаний и т. д.

Объективированным выражением правовой формы деятельности субъектов государственного управления является юридический (правовой) акт управления.

Правовой акт управления – это основанное на законе одностороннее юридически-властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти, направленное на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение или прекращение административно-правовых отношений в целях реализации задач и функций государственно-управленческой деятельности.

Правовой акт управления, как правило, издается в качестве письменного юридического документа, что требует соблюдения определенных, официально установленных правил (процедур), предусматривающих порядок подготовки проекта акта, его обсуждения, экспертизы, утверждения и др. Но правовые акты управления могут иметь и устное выражение (например, в рамках служебных отношений между руководителем и непосредственно подчиненными ему работниками аппарата управления).

Правовые акты управления подразделяются по юридическим свойствам; по сроку действия; по территории действия; по характеру компетенции органов, их издающих; по органам и должностным лицам, их издающим; и по форме выражения этих актов.

По юридическим свойствам правовые акты управления подразделяются на нормативные акты, индивидуальные акты и акты смешанного характера.

По сроку действия правовые акты управления подразделяются на срочные, бессрочные и временные.

По территории действия правовые акты управления делятся на акты, действующие на всей территории Российской Федерации; акты, действующие на территории субъекта РФ; акты, действующие на части территории (территории района, города).

По характеру компетенции органов, их издающих, акты делятся на общие, отраслевые и специальные (межотраслевые).

По органам, их издающим, правовые акты управления делятся на издаваемые Президентом РФ (указы и распоряжения), Правительством РФ (постановления и распоряжения), министерствами и государственными комитетами (приказы, инструкции, распоряжения и др.), администрациями (распоряжения, постановления).

По форме выражения правовые акты управления делятся на письменные, устные и на конклюдентные.

Под методами государственного управления понимаются способы (приемы) воздействия субъекта управления на объект управления, который используется для достижения поставленных целей и задач управления.

Основными методами государственного управления являются убеждение и принуждение.

На базе соотношения методов убеждения и принуждения выделяются и иные специальные методы. Так, по характеру (содержанию) управляющего воздействия выделяют морально-политические методы (воспитание, пропаганда, моральное поощрение); организационные методы (координация, согласованность); социологические методы (интервьюирование, анкетирование, наблюдение); психологические методы (мотивация, авторитет).

Административные методы, как правило, квалифицируются в качестве способов внеэкономического (прямого) управляющего воздействия со стороны субъектов государственно-управленческой деятельности на соответствующие объекты. Прямой их характер проявляется в том, что субъект управления в рамках закрепленной за ним компетенции осуществляет управление напрямую – посредством принятия управленческого решения (правового акта управления), юридически обязательное для субъекта управления, т.е. для адресата. Внеэкономический характер данных методов управления означает, что реальным объектом управления является сознательно-волевое поведение управляемых, которое регулируется через воздействие на волю и сознание управляемых (так называемое «соподчинение воль») посредством убеждения либо принуждения к должному поведению.

Сущность убеждения состоит в том, что оно является методом воздействия на общественные отношения, а его содержание включает комплекс конкретных мер воздействия на сознание и поведение людей. Важные формы убеждения: разъяснение требований закона, правовая пропаганда, критика антиобщественных поступков, система наград.

Являясь разновидностью государственного принуждения, административное принуждение используется главным образом как крайнее средство обеспечения и охраны правопорядка в сфере государственного управления.

Меры административного принуждения разнообразны. По их целевому назначению они могут быть поделены на три группы: административно-предупредительные меры; административно-пресекательные меры и меры административной ответственности.

Административно-предупредительные меры принудительного характера применяются, как это вытекает из их наименования, с целью предупреждения возможных правонарушений в сфере государственного управления, предотвращения иных вредных для режима общественной безопасности явлений. Наиболее типичными среди них являются: контроль и надзорные проверки; досмотр вещей и личный досмотр (таможенный, милицейский); проверка документов, удостоверяющих личность; административное задержание; введение карантина (при эпидемиях и эпизоотиях); освидетельствование медицинского состояния лиц и санитарного состояния предприятий общественного питания, реквизиция имущества и т. д.

Административно-пресекательные меры своим назначением имеют прекращение противоправных действий и предотвращение их вредных последствий. Они также разнообразны и применяются различными органами и должностными лицами. Наиболее типичными их примерами являются: требования прекратить противоправные действия; непосредственное физическое воздействие; применение специальных средств; применение оружия; принудительное лечение; запрещение эксплуатации транспортных средств и т. п.

Меры административной ответственности применяются в случае совершения административного правонарушения и им посвящена следующая тема курса.

Административные методы подразделяются: по форме выражения; по юридическим свойствам; по способу воздействия и по форме предписания.

По форме выражения административные методы делятся на административно-правовые, выраженные в правовой форме, и на административно-организационные, выраженные в совершении субъектом управления каких-либо организационных действий. По юридическим свойствам административные методы делятся на нормативные (инструкции, наставления и т. д.) и индивидуальные (предписания в виде прямых распоряжений). По способу воздействия они делятся на обязывающие, уполномочивающие, поощряющие совершение социально-полезных действий и запрещающие совершение тех или иных действий. А по форме предписания административные методы управления делятся на категорические (императивные), поручительные (когда вышестоящий орган поручает выполнение функций, не входящих в компетенцию нижестоящих органов) и рекомендательные.

Экономические методы воздействуют на объекты управления не прямо, а косвенно, т. к. их управляющее воздействие достигается посредством материальных стимулов, создание таких экономических условий, которые побуждают управляемых к должному поведению. Главным здесь является то, что должное поведение управляемых субъектов достигается путем воздействия на их материальные интересы, т.е. опосредованно в отличие от способов прямого властного воздействия (это могут быть, например, материальное поощрение в случае успешной деятельности, предоставление имущественных или налоговых льгот и т.п.).

Способы, приемы воздействия субъекта управления на объект управления в рамках управленческих отношений, которые используются для достижения целей и задач управления, реализации функций управления.

Основные черты методов государственного управления:

реализуются в процессе управленческой деятельности;
органически связаны с целевым назначением определенного вида управленческой деятельности;
выражают управленческое воздействие субъекта государственного управления на объект управления;
выступают средством реализации субъектом управления своих полномочий в рамках компетенции;
адресованы конкретному объекту управления;
связаны с характеристикой (состоянием) объекта управленческого воздействия;
являются оптимальным способом достижения поставленных управленческих целей в сложившихся условиях;
нуждаются в правовом опосредовании;
имеют масштабную (территориальную и временную) привязку.

По характеру воздействия бывают прямые (административные) и косвенные (неадминистративные) методы государственного управления.

Универсальными методами государственного управления признаются убеждение, поощрение и принуждение.

14.2. Методы прямого (административного) воздействия: особенности и виды

Особенности административных методов:

осуществляют прямое воздействие субъекта на объект управления;
носят императивный, директивный характер;
однозначность (конкретность) указаний;
широкое применение административных актов;
реализуются в режиме контрольно-надзорной деятельности;
обязательность наступления негативных последствий в случае оказания объектом противодействия;
результат воздействия наступает оперативно (быстро), но может и не наступить;
результат может исчезнуть в случае прекращения управленческого (принудительного) воздействия.

По форме выражения (закрепления) выделяют административно-правовые и административно-организационные (неправовые) административные методы.

По юридическим свойствам: нормативные и индивидуальные.

По способу регулирования: императивные (категорические), поручительные и рекомендательные.

14.3. Убеждение как метод государственного управления

Убеждение – процесс целенаправленного воздействия субъекта управления на управляемый объект, в результате которого идеи, ценности, установки субъекта становятся внутренними идеями, личными установками объекта управления.

Средства убеждения воздействуют на сознание объекта или на волю объекта.

Элементами убеждения являются овладение вниманием, внушение, воздействие на сознание, оперирование эмоциями, формирование интереса.

Существуют следующие средства (способы) убеждения:

обучение - процесс целенаправленного формирования знаний, умений, навыков;
агитация - распространение идей в целях привлечения масс к активной общественно-политической деятельности в сфере государственного управления;
пропаганда - распространение в массах, популяризация идей, учений, знаний, в том числе с использованием средств массовой информации;
разъяснительная работа - деятельность по разъяснению содержания чего-либо;
критика - отрицательное суждение и указание недостатков в какой-то (чьей-то)деятельности;
осуждение антисоциального поведения - выражение неодобрения, порицания отклоняющегося (девиантного) поведения.

14.4. Поощрение как метод государственного управления

Поощрение – способ воздействия субъекта управления, применяемый к объекту управления при позитивной оценке его деятельности, наличии заслуги в целях побуждения к дальнейшим успехам в деятельности.

Особенности поощрения:

является методом государственного управления;
фактическим основанием для применения поощрения выступает заслуга, высокие результаты деятельности;
является реакцией на прошлое поведение (деятельность) объекта управления;
реализуется путем применения конкретных мер поощрения;
имеет конкретного адресата;
осуществляется в рамках особого административно-поощрительного производства ;
результат применения поощрений не может быть обжалован;
стимулирует дальнейшую активную деятельность объекта управления.

В зависимости от правовой основы поощрение может быть регламентированным правовыми нормами и не имеющим правового закрепления (публичная благодарность).

По содержанию выделяют такие виды поощрений, как моральное (благодарность, Почетная грамота, занесение на Доску почета), материальное (денежная премия, ценный подарок), статусное (имеющее правовое положение объекта управления, например присвоение почетного звания «Заслуженный строитель Российской Федерации »), смешанное (включает как моральное, так и материальное или статусное поощрение, например присвоение звания Героя России).

Поощрение может применяться к индивидуальным субъектам, к коллективным субъектам и к индивидуальным и коллективным субъектам.

14.5. Методы косвенного государственного управления

Особенности косвенных методов:

являются видом методов государственного управления;
воздействие субъектом управления оказывается опосредованно на объект управления путем изменения условий его функционирования;
у объектов управления имеется возможность выбора вариантов поведения в рамках, определенных законом;
результат наступает гораздо позднее, чем при применении мер административного воздействия;
обеспечиваются системой гарантий.

Социально-психологические методы - методы государственного управления, направленные на формирование должного морально-психологического климата в коллективе.

Виды социально-психологических методов:

методы управления социально-массовыми процессами (формирование кадров, авторитета органа исполнительной власти и др.);
методы управления коллективными субъектами (формирование единого коллектива, повышение коллективной ответственности, взаимопонимания и др.);
методы управления поведением индивидуальных субъектов (формирование чувства ответственности, единения и др.).

Виды психологических методов:

гуманизация труда ;
комплектование малых групп и коллективов на основе психологической совместимости работников;
методы психологического побуждения;
методы психологического отбора работников при приеме на службу.

Экономические методы - вид методов государственного управления, оказание воздействия на основании использования